El 25 de junio de 2011, el Comité de Patrimonio Mundial de la UNESCO inscribió el Paisaje Cultural Cafetero de Colombia en su Lista de Patrimonio Mundial. Desde entonces, el sistema institucional ha producido una secuencia notable de respuestas: un CONPES, dos leyes, convenios interinstitucionales, guías técnicas de creciente sofisticación, una comisión intersectorial con representación de más de veinte entidades.
El Séptimo Informe de esa Comisión, publicado en 2025, reporta que el área sembrada en café pasó de 94.137 a 92.735 hectáreas entre 2024 y 2025. Los informes de estado de conservación remitidos a la UNESCO documentan, con los mismos términos desde hace más de una década, las mismas amenazas: expansión urbana e inmobiliaria sobre el área declarada, pérdida de cobertura cafetera, presión del turismo no regulado, debilidad en el monitoreo.
Hay una pregunta que esa acumulación de instrumentos obliga a hacerse: ¿por qué un sistema con actores comprometidos, recursos técnicos y compromisos internacionales formales no logra condicionar las decisiones de uso del suelo que determinan si el paisaje se conserva o se transforma?
La respuesta habitual señala factores conocidos: recursos insuficientes, voluntad política inconstante, conflictos entre conservación y desarrollo. Todos esos factores existen. Pero tratarlos como causas independientes conduce a soluciones que ya han sido ensayadas repetidamente —más recursos, más coordinación, mejores guías— con resultados que el propio sistema documenta como insuficientes.
Hay una explicación más precisa, y es de naturaleza estructural: los instrumentos producidos no pueden ser vinculantes porque la arquitectura normativa que regula el ordenamiento territorial en Colombia no tiene un nivel asignado para el paisaje como categoría que integra simultáneamente valores ambientales, productivos, históricos, simbólicos, estéticos y sociales.
Cada uno de esos valores tiene alguna cobertura sectorial —ambiental, agropecuaria, patrimonial. Pero el paisaje como sistema que los integra a todos no le pertenece a nadie en la jerarquía normativa. Y en ausencia de un actor con mandato integrador, los instrumentos técnicos —por elaborados que sean— tienen carácter orientativo. Pueden ignorarse sin consecuencias jurídicas.
Eso explica una observación que de otro modo sería desconcertante: la calidad técnica de los instrumentos ha crecido sostenidamente en cada ciclo, y la brecha entre la voluntad institucional y el efecto territorial ha permanecido constante. No es que los instrumentos sean malos. Es que operan sin el contenedor normativo que los haría vinculantes.
El balance del primer quinquenio del PCCC lo decía con precisión en 2016: «el Paisaje Cultural Cafetero de Colombia sigue siendo un concepto jurídico indeterminado que no tiene un marco legal propio que supere la sumatoria de normas y competencias sectoriales». Ese diagnóstico no ha sido revertido.
¿Tiene solución? Sí, y es más precisa —y más alcanzable— de lo que parece. Pero antes de llegar a la solución vale entender con exactitud dónde está el problema: no en la voluntad de los actores, no en la calidad de los instrumentos, sino en una omisión de la arquitectura normativa que ningún instrumento técnico puede corregir por sí solo.
En el próximo artículo: qué dice exactamente el Art. 10 de la Ley 388 de 1997, qué cubre y qué deja sin cubrir, y por qué esa omisión es el mecanismo que genera la brecha de implementación que todos los actores del sistema reconocen pero ninguno puede resolver desde su posición individual.
Carlos Alberto Garzón Espinel Arquitecto y Planificador Territorial · carlosgarzon.urb@gmail.com
