En el artículo anterior planteamos una paradoja: el sistema institucional del Paisaje Cultural Cafetero lleva catorce años produciendo instrumentos técnicamente cada vez más sofisticados, y las amenazas que documenta siguen siendo las mismas. La explicación no está en la calidad de los instrumentos ni en la voluntad de los actores, sino en la arquitectura normativa dentro de la cual esos instrumentos operan. Para entender por qué, hay que mirar con precisión qué dice el Art. 10 de la Ley 388 de 1997.
La jerarquía que organiza el ordenamiento territorial colombiano
El Art. 10 de la Ley 388 establece los determinantes de ordenamiento territorial: las normas de superior jerarquía que los municipios deben incorporar en sus Planes de Ordenamiento Territorial de manera obligatoria. No son recomendaciones ni lineamientos. Son normas que prevalecen sobre las decisiones municipales de uso del suelo.
La jerarquía tiene seis niveles. Los tres primeros tienen mayor prevalencia:
El Nivel 1 corresponde a la conservación y protección del medio ambiente y los recursos naturales. Es competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales, que pueden emitir determinantes vinculantes sobre los POT en su jurisdicción.
El Nivel 2, corresponde a las áreas de especial importancia agropecuaria estratégica. Es competencia del Ministerio de Agricultura y la UPRA.
El Nivel 3 corresponde a la conservación y preservación del patrimonio cultural. Es competencia del Ministerio de las Culturas y los Consejos de Monumentos.
Los tres niveles restantes —infraestructuras de transporte y servicios públicos, ordenamiento metropolitano y turismo — tienen menor prevalencia y, en el caso del PCCC, operan más como fuentes de presión sobre el paisaje que como instrumentos de protección.
Dónde están los valores del PCCC en esa jerarquía
El PCCC no es un bien patrimonial puntual ni un ecosistema ni una zona de producción agrícola. Es un sistema que integra simultáneamente seis tipos de valores: ecosistémicos, productivo-cafeteros, histórico-culturales, simbólico-identitarios, estético-paisajísticos y sociales. Esa integración es precisamente lo que la UNESCO reconoció al inscribirlo en su Lista de Patrimonio Mundial bajo los criterios V y VI.
¿Cómo se distribuyen esos seis valores en la jerarquía del Art. 10?
El Nivel 1 ambiental cubre los valores ecosistémicos: cobertura vegetal, biodiversidad, recursos hídricos. Cobertura parcial.
El Nivel 3 patrimonial cubre los valores histórico-culturales, pero principalmente de bienes puntuales —inmuebles, conjuntos arquitectónicos, sitios arqueológicos. No cubre el paisaje como sistema territorial. Cobertura parcial.
El Nivel 2 agropecuario roza los valores productivos cafeteros en cuanto a aptitud del suelo. Cobertura muy parcial.
Los valores simbólico-identitarios, estético-paisajísticos y sociales —tres de los seis que definen el valor universal excepcional del PCCC— no tienen cobertura en ningún nivel de la jerarquía.
Y el dato más importante: ningún nivel tiene mandato para gestionar el paisaje como la categoría que integra los seis valores simultáneamente. Cada nivel protege lo que cae dentro de su lógica sectorial. El paisaje como sistema no le pertenece a ninguno.
La omisión que confirma que esto no es un rezago histórico
Podría pensarse que esa omisión es un rezago de 1997, cuando los paisajes culturales vivos no eran aún una categoría operativa del derecho urbanístico colombiano. Pero el documento de política territorial más reciente y de mayor horizonte temporal producido en Colombia —el Acuerdo COT No. 033 de 2022, denominado Política General de Ordenamiento Territorial con horizonte 2050— organiza el territorio en cinco subsistemas sectoriales separados y ubica el paisaje como «servicio ecosistémico rural» subordinado al subsistema ambiental. No crea ningún nivel integrador. No reconoce el paisaje cultural como categoría normativa autónoma.
La omisión no es un rezago histórico de hace treinta años. Es la posición del sistema de planeamiento colombiano hacia el año 2050.
Por qué esto importa en la práctica
Las guías, los lineamientos y las directrices técnicas para la incorporación del PCCC en los POT municipales son documentos orientativos. Técnicamente bien elaborados, en algunos casos con un nivel de detalle notable. Pero orientativos.
Un municipio que decide no incorporarlos no incumple ninguna obligación jurídica, porque ningún nivel de la jerarquía del Art. 10 los hace exigibles. Un municipio que los incorpora parcialmente —como capítulo descriptivo sin traducción en normas de detalle— puede demostrar cumplimiento formal sin que eso tenga ningún efecto sobre las decisiones de parcelación, edificabilidad o cambio de uso que determinan si el paisaje se conserva o se transforma.
La Guía para la incorporación del PCCC en los POT, publicada en 2014, intentó resolver esto por vía interpretativa: afirmó explícitamente que «algunos lineamientos señalados en este documento constituyen determinantes del ordenamiento territorial… de obligatorio cumplimiento por los entes territoriales, de acuerdo con lo señalado en el artículo 10 de la Ley 388 de 1997». Era una afirmación jurídicamente ambiciosa. Su inefectividad durante más de una década es la evidencia más directa de que la vinculatoriedad no puede crearse por vía retórica: un instrumento puede afirmar que es determinante, pero sin el nivel asignado en la jerarquía del Art. 10, esa afirmación no produce el efecto jurídico que reclama.
El problema de contenedor
Hay una distinción que conviene fijar antes de pasar al siguiente artículo: el problema del PCCC no es de contenido sino de contenedor.
El texto de lo que las determinantes integradas de paisaje deberían decir existe con alto grado de elaboración. Existen criterios técnicos precisos para la regulación de la edificabilidad según tipología urbanística, reglas para preservar la integridad predial frente a la parcelación recreativa, condiciones de gestión diferenciada entre el área núcleo y el área de amortiguamiento, criterios de integración paisajística para cada categoría de intervención.
Lo que no existe es el nivel normativo en la jerarquía del Art. 10 que convertiría ese contenido en determinantes con efecto territorial. Producir guías más detalladas, más ilustradas, más precisas no resuelve la ausencia de ese nivel. Solo una modificación legislativa que lo cree puede hacerlo.
¿Y por qué esa modificación no ha ocurrido en catorce años, si el diagnóstico es tan claro? Esa pregunta tiene una respuesta precisa, y no tiene que ver con ignorancia ni con negligencia. Tiene que ver con la estructura de incentivos que enfrenta cada actor del sistema. De eso trata el próximo artículo.
Carlos Alberto Garzón Espinel Arquitecto y Planificador Territorial · carlosgarzon.urb@gmail.com
