El concepto de suelo suburbano en Colombia, tal como lo define la legislación colombiana, plantea importantes preguntas sobre la eficacia de las políticas de planificación territorial y su impacto en la sostenibilidad urbana y rural. En teoría, este tipo de suelo debería servir como una zona de transición donde conviven las dinámicas urbanas y rurales. Sin embargo, en la práctica, ha demostrado ser una herramienta que fomenta la especulación, la fragmentación territorial y el desarrollo descontrolado, desafiando los principios de equidad y eficiencia territorial. A continuación algunas reflexiones e interrogantes sobre el tema para alimentar el debate.
El Problema de la ambigüedad
La definición de suelo suburbano señala que estas áreas deben mezclar usos urbanos y rurales, sin clasificarse como zonas de expansión urbana. Además, se exige que los desarrollos en estas áreas sean de baja densidad y que autoabastezcan sus servicios públicos. Esta mezcla de ruralidad y urbanismo en un mismo espacio genera ambigüedad. ¿Cómo pueden convivir dos formas de vida tan distintas sin que una termine afectando a la otra? En la práctica, esta mezcla ha sido usada para sortear las normativas urbanas más estrictas, generando espacios híbridos que carecen de infraestructura adecuada y fragmentan el territorio.
Suburbanización: ¿Expansión encubierta o desarrollo planificado?
Uno de los grandes problemas que plantea el suelo suburbano es su uso como herramienta para la urbanización de lo rural. Aunque la legislación establece que no se debe usar como zona de expansión, en la práctica, proyectos inmobiliarios han aprovechado esta categoría para evitar los controles y regulaciones más estrictas aplicables al suelo urbano. Esto no solo aumenta la especulación del suelo, sino que fomenta un crecimiento desordenado que afecta tanto a las áreas rurales como a las urbanas.
La suburbanización dispersa a lo largo de los corredores viales ha llevado a la creación de «ciudades carretera»¹, (ver Smith, 1985, p. 123) donde desarrollos residenciales, comerciales, industriales, servicios, logística, equipamientos, se multiplican sin una adecuada coherencia y conexión con los núcleos urbanos, aumentando la dependencia del automóvil y reduciendo la eficiencia en la prestación de servicios públicos. Este modelo de crecimiento no solo es ineficiente desde el punto de vista ambiental, sino que incrementa los costos sociales y económicos a largo plazo.
¿Qué significa «suburbanización ordenada» para cada actor?
Para el gremio constructor, «suburbanización ordenada» podría referirse a la oportunidad de urbanizar áreas que respondan a la demanda de segunda vivienda o vivienda campestre, aunque esto a veces se traduzca en desarrollos dispersos o en lo que algunos llaman «condominios cerrados».
Para las administraciones locales, la «expansión suburbana» puede representar una oportunidad para aumentar el recaudo de impuestos prediales. No obstante, este enfoque también debe considerar los costos asociados al mantenimiento de infraestructuras dispersas, la provisión de servicios públicos y otras externalidades que pueden surgir de este tipo de crecimiento.
Por otro lado, para las comunidades y ambientalistas, la suburbanización se percibe como un proceso que, si no se gestiona adecuadamente, puede fragmentar ecosistemas, fomentar la dependencia del automóvil y generar inequidades en el acceso a servicios esenciales e incluso la gentrificación. Estas preocupaciones subrayan la importancia de planificar los desarrollos suburbanos desde una perspectiva integral y sostenible, situación que al parecer no se ha logrado consolidar a través de las llamadas Unidades de Planificación Rural UPR.
Desde una perspectiva crítica, algunos argumentan que el concepto de «suburbanización ordenada» puede estar beneficiando principalmente a quienes buscan un estilo de vida más tranquilo o exclusivo fuera de las ciudades. Este fenómeno no siempre responde a las necesidades urgentes de vivienda. Esto plantea preguntas sobre la sostenibilidad a largo plazo de este modelo de «expansión» y quiénes son los principales beneficiarios de su implementación.
Captura de valor: ¿Quién se beneficia del suelo suburbano?
Uno de los aspectos clave del ordenamiento territorial es garantizar que el crecimiento de las ciudades beneficie a toda la sociedad, no solo a unos pocos. La captura de valor del suelo es una herramienta esencial para redistribuir los beneficios económicos generados por la urbanización. Sin embargo, en el contexto del suelo suburbano, quienes más se benefician son los desarrolladores y especuladores inmobiliarios, que adquieren grandes extensiones de tierra en áreas periurbanas y luego las subdividen para proyectos residenciales.
Para contrarrestar esta dinámica o desequilibrio, ¿debería ser indispensable que se implementen mecanismos de captura de valor?
Ver Reparto equitativo de cargas y beneficios
Impuesto predial diferenciado: ¿Desincentivar la especulación?
Un posible contrapeso a la especulación y el uso ineficiente del suelo en áreas suburbanas sería la implementación de un impuesto predial diferenciado. Bajo este esquema, se supondría que terrenos que no se utilizan de manera efectiva o que se mantienen ociosos a la espera de una valorización futura, pagarían un impuesto más alto. Esto desincentivaría la retención de tierras por parte de los especuladores y promovería su uso en proyectos que contribuyan al desarrollo sostenible y equitativo del territorio.
Además, este impuesto podría ser utilizado para financiar infraestructuras en áreas suburbanas o mejorar la conectividad con los centros urbanos, reduciendo así los impactos negativos del crecimiento disperso y fomentando una planificación más coherente y sostenible.
La función social y ecológica de la propiedad: ¿Solo un sueño de la Constitución?
Bajo los principios establecidos en el ordenamiento territorial, el concepto de suelo suburbano no debería limitarse a ser un espacio para el desarrollo inmobiliario, ni el ordenamiento territorial debe reducirse a un mero instrumento para “resolver el intercambio mercantil de las propiedades” (Ezquiaga, 2024). En lugar de eso, la propiedad del suelo tendría que cumplir una función social y ecológica. Esto significa garantizar un equilibrio entre la producción alimentaria, el trabajo rural y la preservación de los recursos naturales y el paisaje, manteniendo la viabilidad agrícola de las zonas rurales.
La planificación integral de estos desarrollos debe contemplar no solo necesidades de vivienda vinculadas al mundo rural, sino también las exigencias sociales y ambientales tanto a escala local como regional, asegurando que el suelo cumpla con un propósito que beneficie a toda la comunidad y al entorno.
Además, el Decreto 3600, que exige el autoabastecimiento en servicios públicos en áreas suburbanas, plantea desafíos prácticos significativos. En muchas zonas rurales, la infraestructura es insuficiente para garantizar un abastecimiento sostenible de servicios esenciales como el agua o el saneamiento. Esto da lugar a desarrollos que dependen de soluciones privadas, que a menudo resultan costosas e ineficientes. Como consecuencia, se crean islas de desarrollo en un entorno rural que carecen de una plena integración con las redes de servicios públicos existentes, generando desigualdades, conflictos y fragmentando el territorio.
¿Es el suelo suburbano una falacia?
En este contexto, se podría argumentar que el concepto de suelo suburbano es, en cierta medida, una falacia dentro del marco de planificación territorial colombiano. La ambigüedad en su definición, la falta de control sobre el desarrollo y el uso especulativo del suelo han generado una categoría que, en lugar de resolver los problemas de crecimiento urbano, ha contribuido a agudizar las desigualdades a fragmentar el territorio y a generar nuevos conflictos sociales, ambientales, y culturales (ver «tendencias inmobiliarias vs paisaje).
¿Eliminar la categoría de suelo suburbano?
¿Una posible solución a mediano y largo plazo para controlar el crecimiento desordenado podría ser la eliminación de la categoría de suelo suburbano?, países como España por ejemplo, no incluyen esta categoría.
Supongamos que en su lugar, se pudiera mantener únicamente las categorías de suelo urbano y suelo rural, con una delimitación clara de las zonas de expansión que siga criterios estrictos de densificación y «ocupación inteligente» (equilibrar el crecimiento mediante la implementación de incentivos y desincentivos, priorizando las áreas donde el desarrollo resulte más sostenible). De hecho, y es un tema a analizar en otra oportunidad, se han vuelto frecuentes en varios municipios los áreas urbanas discontinuas o separadas del del perímetro urbano de mayor tamaño.
Siguiendo con este enfoque, eliminar la categoría de suelo suburbano, ¿podría contribuir a prevenir esa expansión solapada?, es decir, a la creación de desarrollos dispersos que fragmentan el territorio, dificultan la provisión de servicios públicos y generan ineficiencias en el uso del suelo, entre otros conflictos?. La eliminación de la categoría de suelo suburbano podría al menos a reducir la ambigüedad normativa, evitando que esta categoría sea utilizada como una vía para distorsionar o justificar la urbanización desmedida en áreas rurales.
Sin ser una solución perfecta, eliminar esta categoría, podría acercar a un crecimiento territorial a partir de los procedimientos que ofrece la planificación intermedia. Limitar el desarrollo a suelos claramente definidos como urbanos o rurales, y establecer mecanismos más efectivos para la preservación de áreas agrícolas, la planificación del transporte y la infraestructura, la consolidación de ciudades más compactas y sostenibles, y la consolidación de redes polinucleares a escala regional.
¿Hacia un nuevo modelo de planificación territorial?
El problema del suelo suburbano en Colombia pone en evidencia las contradicciones del modelo de desarrollo territorial y la necesidad de repensar el ordenamiento territorial de manera más justa y eficiente, dejando ver con claridad los excesos y las deficiencias en el modelo de ocupación actual. La captura de valor del suelo y la implementación de un impuesto predial diferenciado pueden ser herramientas clave para redistribuir los beneficios del desarrollo y evitar que la especulación siga dictando el rumbo de nuestras ciudades, sin embargo no parece suficiente sin otros factores como el fortalecimiento de la planificación regional, la coordinación institucional y un mejor desarrollo y reglamentación de normas como las relacionadas con la protección de los paisajes.
Ver: Ordenamiento Territorial en Colombia: Una Propuesta desde la Economía del Donut
La función social y ecológica de la propiedad debe ser un principio rector en cualquier discusión sobre el uso del suelo. El futuro del desarrollo territorial en Colombia dependerá de nuestra capacidad para equilibrar los intereses económicos con la protección del medio ambiente y el bienestar de todos los ciudadanos. Para ello, es esencial generar espacios de diálogo y consenso entre los diversos actores involucrados en torno a la tan debatida palabra «desarrollo».
Los retos de la suburbanización en Colombia y América Latina incluyen contener su crecimiento desordenado y especulativo, que fragmenta e impacta el territorio y los paisajes. La distorsión del concepto de vocación del suelo ha permitido que la urbanización invada áreas rurales sin una planificación adecuada. Se requiere fortalecer los arreglos institucionales, integrar la planificación urbana y rural, y aplicar mecanismos como la captura de valor del suelo y los umbrales máximos de urbanización con visión integral para garantizar un crecimiento sostenible y equitativo, evitando la especulación y respetando los recursos naturales.
Para citar:
Garzón Espinel, C. A. (2024, Octubre 8). La suburbanización II: Repensando el suelo suburbano hacia un desarrollo sostenible y equilibrado. Ciudad Territorio Paisaje. https://ciudadterritoriopaisaje.org/la-suburbanizacion-ii-repensando-el-suelo-suburbano-hacia-un-desarrollo-sostenible-y-equilibrado/
¹ “El concepto de ‘ciudad carretera’ se desarrolló en la segunda mitad del siglo XX, impulsado por la expansión de las infraestructuras viales y el auge del automóvil como principal medio de transporte urbano” (Smith, 1985, p. 123).
¹ El concepto de “ciudad carretera” se refiere a un tipo de desarrollo urbano caracterizado por la expansión de áreas residenciales y comerciales a lo largo de las carreteras principales, creando una forma de urbanización dispersa y lineal. Este fenómeno es común en muchas áreas metropolitanas donde el crecimiento urbano sigue las principales vías de transporte, resultando en una dependencia significativa del automóvil y en una menor densidad urbana.
El término “ciudad carretera” se atribuye también a Peter Hall, un destacado urbanista y geógrafo británico, conocido por sus estudios sobre la planificación urbana y el desarrollo metropolitano. Hall utilizó este concepto para describir la expansión urbana que se produce a lo largo de las autopistas y carreteras, especialmente en el contexto de las ciudades estadounidenses y europeas.
Bibliografía de referencia
Andrés López, Gonzalo; Bellet Sanfeliu, Carme & Cebrián Abellán, Francisco (2023): “Buscando límites a la urbanización dispersa: metodología para la delimitación de áreas urbanas en las ciudades medias españolas”, Ciudades, 26, pp. 143-166. DOI: https://doi.org/10.24197/ciudades.26.2023.143-166
Congreso de la Republica de Colombia. . (1997). Ley 388 de 1997. Ley de desarrollo territorial. Bogota, Colombia.
Dematteis, G. (1998). Suburbanizacion y periurbanizacion. Ciudades anglosajonas y ciudades latinas. En G. D.-l. Franciso Monclús, La ciudad dispersa, suburbanizacion y nuevas periferias (pág. 219). Barcelona: Centro de cultura contemporanea de Barcelona.
Monclús, F. J. (1998). Estrategias urbanisticas y crecimiento suburbano en las ciudades españolas: el caso de Barcelona. En F. J. Monclús, La ciudad dispersa. Suburbanizacion y nuevas periferias (pág. 219). Barcelona: Centro de cultura contemporanea de Barcelona.
Rueda, S. La ciudad compacta y diversa frente a la conurbación difusa (30 de junio de 1997). http://habitat.aq.upm.es/. Obtenido de http://habitat.aq.upm.es/cs/p2/a009.html
